Disponível em: http://www.apmp.com.br/juridico/santin/artigos/art_segpublica1.htm
Acesso em: 01 abr 2012
A
PARTICIPAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO E DO CIDADÃO NA POLÍTICA DE SEGURANÇA
PÚBLICA
VALTER FOLETO SANTIN
Promotor de
Justiça Criminal de São Paulo
A
tese foi apresentada e aprovada no 13º Congresso Nacional do Ministério
Público, realizado de 26 a 29 de outubro de 1999, em Curitiba - Paraná
1.
INTRODUÇÃO
A segurança pública bem prestada dá
ao povo a gostosa sensação de bem estar e de plena liberdade de ir e vir. Por
outro lado, na hipótese de ineficiência dos mecanismos públicos de segurança
pública o cidadão sente-se pressionado, atemorizado e desencorajado até mesmo a
sair de casa.
Atualmente, a segurança pública é
considerada pela população como um dos serviços estatais mais importantes e
essenciais, provavelmente pela sensação de insegurança decorrente da crescente
criminalidade nas cidades grandes, influindo diretamente no sentimento de
liberdade dos cidadãos. Todos sentem-se inseguros e surge a necessidade de
verificação da possibilidade de participação popular e do Ministério Público na
formulação ou alteração da política de segurança pública do Executivo, com objetivo
de buscar a melhoria da situação caótica de insegurança pública.
2.
JUSTIFICATIVA
A segurança pública é dever do
Estado, direito e responsabilidade de todos, destinada à preservação da ordem
pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio (art. 144, caput, da
Constituição Federal).
A prevenção dos crimes exige uma
política de segurança pública, meio pelo qual o Estado estabelece as regras,
sistemas, programas, ações e mecanismos para a proteção da saúde, vida e
patrimônio das pessoas e controle da criminalidade, preventiva ou
repressivamente, com a utilização das polícias. A política de segurança pública
pode ser rígida ou flexível, dependendo da linha governamental.
Tradicionalmente, o Executivo
estabelece a política de segurança pública e os órgãos policiais são
encarregados da sua aplicação e da prestação dos serviços correspondentes. A
fixação da política de segurança pública é delineada pela Secretaria da
Segurança Pública, que normalmente não proporciona condições favoráveis para a
participação popular, da sociedade civil e do Ministério Público. Os métodos de
fixação não são divulgados amplamente e nem os termos em que estabelecida a
política de segurança pública, comprometendo a transparência dos atos públicos.
Na prática, os detalhes da política de segurança pública são desconhecidos e
pouco acessíveis à população e até mesmo ao Ministério Público, encarregado do
exercício da ação penal.
No país inteiro, o clima de
insegurança nas cidades grandes coloca em destaque a segurança pública, proporcionando
campo fértil para a discussão dos mecanismos públicos e principalmente sobre a
eficiência e adequação das atividades públicas de prevenção de crimes.
A insegurança é elevada, situação que gerou espaço para
a sua qualificação como “ampla, geral e irrestrita” [1], em função dos crescentes índices
de criminalidade [2], vitimização [3] e sensação de insegurança nas
cidades grandes [4]. A população fica cada dia mais
insegura porque sofre os efeitos diretos dos crimes [5], a criminalidade atinge a própria
polícia, pelo aumento de mortes de policiais [6] e invasões de delegacias e
agressões contra policiais [7], além dos aumentos de 400% das acusações
de roubo, extorsão, tráfico de entorpecentes e homicídio contra policiais nos
últimos 5 anos [8].
A ineficiência do sistema de
prevenção pública da criminalidade é visível, pelo crescimento dos índices de
crimes e da sensação de insegurança. A diminuição da eficiência tem inúmeras
causas sociais e pelo grau de atuação estatal, mas seguramente tem relação com
o insuficiente número de homens no policiamento preventivo [9], da incapacidade de combate
adequado do crime [10], do sentimento de impunidade e
omissão do Estado no controle da violência. [11] O aumento da violência também
decorreria do conflito social. [12]
O Executivo não apresenta estratégia
e tática de combate adequado. O Estado encontra-se distante da realidade e
alheio aos anseios populares, pouco fazendo de efetivo para mudar a situação e
cumprir a sua função de prevenir o crime. [13] O Estado age burocraticamente,
utilizando-se de métodos arcaicos e insuficientes para a adequada prevenção de
crimes e controle da criminalidade.
A cobrança popular é grande para a
diminuição dos elevados índices de criminalidade, que estão afetando
diretamente o modus vivendi das
pessoas, pelo aumento dos riscos de vitimização, que afeta desde a
tranqüilidade do reduto do lar até a livre circulação na rua, obrigando o
cidadão a preocupar-se com o horário de chegada e saída de casa, trajeto e
local de freqüência, para evitar ser vítima de roubo, furto, homicídio ou outro
crime grave.
A criminalidade não é estática, fato
que pressupõe uma necessidade de dinamismo na fixação e alteração da política
de segurança pública para a efetiva prevenção e combate das práticas
delituosas.
É visível que o Executivo sinaliza a
pretensão de exclusividade na elaboração da política de segurança pública e
medidas de prevenção, sem abrir espaço adequado para o povo e outros entes
estatais. Os candidatos a governantes costumam expor a linha de segurança
pública, indicando alguns pontos da formação da política de segurança pública.
Alguns apregoam o “combate à criminalidade, com a preservação dos direitos
humanos”. Há alguns governos menos democráticos que pensam que a participação
popular na política de segurança pública seria apenas na escolha do candidato,
pelo voto nas eleições...
Estranhamente, o Estado não procura
estimular [14] e facilitar a participação de outros
órgãos estatais e da população [15] . O Estado, por meio das polícias,
tem a obrigação de prestar o serviço, mas o cidadão tem o direito de colaborar
e participar da segurança pública, mesmo porque o resgate da cidadania, com a
sociedade decidindo prioridades e envolvendo-se crescentemente na operação dos
programas públicos, poderia “reduzir a exclusão e a violência que a todos
ameaça”. [16] O Ministério Público também tem
direito de fiscalizar e exigir a regularidade e melhoria dos serviços de
prevenção e controle da criminalidade.
É seguro que a opção eleitoral por
um ou outro candidato não esgota a possibilidade de participação popular. O
povo tem direito a participar da formulação ou alteração da política de
segurança pública, porque a própria Constituição Federal insculpiu que a
segurança pública é dever do Estado, mas também “direito e responsabilidade de
todos” (art. 144, caput), sinal de que o direito à segurança e a
responsabilidade dos cidadãos importa em participação ampla na segurança
pública. Não é aceitável a fixação da responsabilidade de todos sem o
conseqüente direito de participação do povo. O envolvimento popular no assunto
é exercício de cidadania e democracia.
A atuação popular pode ser por meio
de propostas individuais, de entidades da sociedade civil, presença em
audiências públicas e debates sobre o assunto.
Essencial a participação do Ministério
Público na fixação da política de segurança pública, com a apresentação de
propostas e sugestões, tomando parte das discussões dos planos, metas e
estratégias, tendo em vista que a sociedade exige que o seu órgão de acusação
participe dessas ações, atualmente restritas ao Executivo, que não tem se
desincumbido adequadamente do trabalho de planejamento e execução das medidas
necessárias, para a prevenção e repressão ao crime. [17]
O Ministério Público exerce
privativamente a ação penal pública (art. 129, I, Carta Magna). A abordagem da
ação penal pública e a participação do Ministério Público deve ser vista de
modo amplo e abarcar todos os assuntos ligados ao crime, começando pela
prevenção, política de segurança pública, conhecimento imediato da ocorrência,
participação e interferência no trabalho de investigação criminal, movimentação
privativa da máquina judiciária penal, atuação na instrução judicial e na
efetiva realização da prestação jurisdicional, terminando pela execução da
pena, preservação dos direitos humanos nas diversas fases da influência do
crime na sociedade e dos seus reflexos nos envolvidos, inclusive a reparação
dos danos provocados pelos crimes, com o objetivo de melhor proteger a vítima.[18]
São claras as possibilidades de
interferência do Ministério Público no assunto, seja administrativamente, por
contatos entre órgãos ou pelo inquérito civil, ou judicialmente, por meio de
ação civil pública, em virtude da quantidade e qualidade dos serviços de
segurança pública relacionarem-se a assuntos de evidente interesse coletivo ou
difuso (art. 129, III, Carta Magna). A segurança é direito social (art. 6o.),
incluído no rol dos “interesses sociais” defendidos pelo Ministério Público
(art. 127, caput). Inegavelmente, a segurança pública é qualificada como
direito coletivo ou difuso, dizendo respeito a interesses transindividuais, de
natureza indivisível, relacionado a número determinável ou indeterminável de
pessoas, a justificar a intervenção do Ministério Público [19]. A preservação da incolumidade das
pessoas também é direito indisponível.
O Executivo deve aceitar a
intervenção do Ministério Público nessa importante área, sob pena de
movimentação da jurisdição para apreciação de ameaça ou lesão a direito (art. 5o.,
XXXV, CF).
O Ministério Público, defensor da
sociedade e dos direitos coletivos e difusos, não pode permanecer distante da
problemática, devendo intervir no problema, seja em cooperação com o Executivo
ou por meio da ação civil pública, se a sua interferência não for admitida ou
facilitada pelo Executivo.
A participação na fixação da
política de segurança pública deve fazer parte da política institucional do
Ministério Público, devendo o órgão de acusação ser ouvido pelo Executivo e
cobrar providências e medidas efetivas para diminuir a criminalidade e
proporcionar maior segurança à população, mesmo porque há previsão legal
permitindo à instituição no mínimo sugerir ao Poder competente a adoção de
medidas destinadas à prevenção e controle da criminalidade (art. 6o.,
XVIII, letra “b”, da Lei Complementar Federal 75/93, art. 26, VII, da Lei
8.625/93, e art. 104, VI, Lei Compl. Estadual de São Paulo nº734 ), sendo
evidente que os órgãos públicos devem unir as forças, para o efetivo combate à
criminalidade. [20]
São conhecidos nas cidades os
“pontos negros” do trânsito, que por falta de sinalização ou melhoria do
sistema provocam constantes acidentes de trânsito, sem que seja tomada pelo
Executivo providência adequada para a reparação da falha e prevenção de eventos
semelhantes. O povo sente os efeitos dos “pontos negros” da criminalidade
contra o patrimônio e a vida. Em locais determinados, todos os dias ocorrem
roubos, furtos, homicídios e crimes graves, em situações semelhantes, e a
polícia não efetua eficientemente o trabalho de prevenção [21], permitindo a prática de novos
crimes.
Deve ser indagado: Em tais locais há
policiamento ostensivo e adequado para prevenir o crime? Há medidas eficientes
para a prevenção? Desarmamento? Prisões em flagrantes suficientes?
Inegável, que o Executivo, através
da polícia, tem o poder discricionário de promover as medidas de prevenção do
crime. Mas qual o limite suportável de omissão e ineficiência [22] dos serviços? A eficiência, a
regularidade, a adequação dos serviços de prevenção podem ser questionados e
julgados administrativa e judicialmente, a despeito das conhecidas restrições
de apreciação do ato administrativo discricionário.
Inconstitucional a fixação de
política de segurança pública pelo Executivo sem uma discussão ampla com os
cidadãos, o Ministério Público, legítimo representante da sociedade, e outras
entidades da sociedade civil, tendo em vista o direito e a responsabilidade de
todos para o cumprimento dos serviços de segurança fornecidos pelos entes
públicos, conforme registrado pelo constituinte de 1.988 (art. 144, caput).
A referida norma constitucional é
programática (“A segurança pública, dever
do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação
da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio...”),
classificada como de “eficácia limitada
declaratória de princípios institutivos ou organizativos e declaratória de
princípios programáticos” (José Afonso da Silva), que dependem de lei orgânica ou complementar para a sua
aplicação, porém com eficácia ab-rogante da legislação precedente incompatível ou como diz Geraldo Ataliba “paralisante da eficácia dessas leis, sem
ab-rogá-las” [23].
Assim, mesmo sem a normatização da
participação popular na segurança pública, é inconstitucional toda e qualquer
norma ou ato administrativo que fixe ou altere a política de segurança pública
sem ouvir o povo e os representantes da sociedade civil.
Pela experiência de promotor de
justiça verifica-se que a polícia não é arredia à participação do Ministério
Público na prevenção de crimes. Ao contrário, percebe-se um imediato estímulo e
interesse em resolver os problemas mais gritantes quando impulsionada e cobrada
pelo Ministério Público e a sociedade. Essa situação foi percebida no caso de
crimes da Favela da Vila Prudente, em São Paulo.[24]
A participação do Ministério Público
no processo de prevenção do crime é acentuada em outros países. Em Portugal, o
Ministério Público tem a incumbência de “promover e realizar acções de
prevenção criminal” (art. 3o., nº1, “i”, da Lei 60/98, Nova Lei
Orgânica do Ministério Público), sem prejuízo do trabalho policial. No México,
a Procuradoria Geral da República como órgão essencial do Sistema Federal de
Justiça e representante dos indivíduos, da sociedade e do Estado, participa das
ações de prevenção de delito, para garantir a segurança pública (art. 2o.,
VII, e art. 10, da Lei Orgânica do Ministério Público). No Peru, o Ministério
Público tem a função de velar pela prevenção do delito (art. 1o., da
Lei Orgânica do Ministério Público, Decreto
Legislativo nº052).
A participação popular na fixação e
alteração da política criminal deve ser adequada, intervindo em todos os pontos
que não sejam sigilosos nem que venham prejudicar a execução da prevenção de
crimes.
O Ministério Público pode participar
ampla e irrestritivamente da política de segurança pública, desde a sua fixação
e alterações até a fiscalização, acompanhamento da execução e exigência da sua
aplicação pelos organismos estatais, administrativa ou judicialmente.
O Executivo deve estimular e
facilitar a participação da sociedade, promovendo campanhas e audiências
públicas, em períodos regulares, no mínimo anualmente, com a presença de
cidadãos, especialistas em segurança pública, representantes de entidades da
sociedade civil e do Ministério Público, para a apresentação das propostas
governamentais, captação de sugestões populares e dos entes interessados,
discussão e definição da política de segurança pública e suas alterações,
prestando contas do período anterior.
3.
CONCLUSÕES
Tendo em vista tais fatos, concluo:
1) Todas as pessoas têm direito
constitucional à participação no processo de fixação e alteração da política de
segurança pública do Estado.
2) A participação popular pode ser
por meio de propostas individuais ou por entidades da sociedade civil.
3) O Ministério Público pode
participar da fixação e alterações da política de segurança pública do Estado,
na qualidade de defensor da sociedade e dos direitos individuais indisponíveis,
sociais, coletivos e difusos.
4) A participação do Ministério
Público pode ser por meio de audiências públicas, contatos e gestões
administrativas junto ao Executivo ou pela utilização do inquérito civil e da
ação civil pública.
5) A participação popular na fixação
e alteração da política criminal deve ser adequada, podendo intervir o povo em
todos os pontos que não sejam sigilosos nem que venham prejudicar a execução da
prevenção de crimes.
6) O Ministério Público pode
participar ampla e irrestritivamente da política de segurança pública, desde a
sua formulação, fixação e alterações até a fiscalização, acompanhamento da
execução e exigência da sua aplicação pelos organismos estatais, administrativa
ou judicialmente.
7)
O Executivo deve estimular e facilitar a participação da sociedade, promovendo
campanhas e audiências públicas, periodicamente, no mínimo anualmente, com a
presença de cidadãos, especialistas em segurança pública, representantes de
entidades da sociedade civil e do Ministério Público, para a apresentação das
propostas governamentais, captação de sugestões populares e dos entes
interessados, discussão e definição da política de segurança pública e suas
alterações, prestando contas do período anterior.
São
Paulo, 04 de setembro de 1.999.
VALTER FOLETO SANTIN
Promotor de Justiça da Capital de São Paulo
E-mail: santin@mp.sp.gov.br
[2] Em São
Paulo, no primeiro semestre de 1.999, os roubos seguidos de morte cresceram
41,7%, em comparação com o ano anterior. Houve 343 vítimas de latrocínio. Foram
praticados 109.000 roubos, 23% a mais que no ano anterior. Os furtos aumentaram
21%; os homicídios, 6%; extorsões mediante seqüestro cresceram 1.540% (Os
planos e os crimes, O Estado de S. Paulo, ed. de 09.08.1999, pág. A-3).
[4] O clima de
insegurança da população paulistana é rotineiramente mostrado pelos meios de
comunicação, inclusive publicando “manual de sobrevivência na cidade”. Sobre o
assunto vide Violência, a cidade com medo, matéria referida. As ondas de crime
afetam principalmente as grandes cidades brasileiras (Rio de Janeiro, Salvador,
Brasília, Belo Horizonte, Curitiba e Porto Alegre), segundo panorama nacional
(Eliane Azevedo, Biaggio Talento, Sandra Sato, Evaldo Magalhães, Evandro Fadel
e Ayrton Centeno, pág. H11, matéria jornalística referida), com notícia
favorável apenas em Porto Alegre, que teria “índices estáveis há cinco anos”,
com queda de alguns crimes violentos, como homicídios em 1998, e aumento em
delitos leves (Ayrton Centeno, Porto Alegre tem índices estáveis há cinco anos,
pág. H11).
[9] Em São
Paulo, a cada turno, a cidade é patrulhada por 4 mil homens, embora existam 27
mil policiais para esse serviço (Os planos e os crimes). Em Pernambuco, o
aumento do efetivo policial nas ruas e novos veículos para a segurança pública
teriam relação com a redução dos índices de assassinatos no Estado, segundo a
diretora da Secretaria da Defesa Social de Pernambuco, Maria Gorete Queiroz
(Fábio Guibu, Impunidade estimula crimes em PE, diz ONG, Folha de S. Paulo,
caderno São Paulo, 15.08.99, pág. 3-1).
[12] Gilberto
Dupas relaciona o aumento da violência e o descontrole da criminalidade urbana
ao conflito social, pela pressão dos excluídos (desempregados, pobres, crianças
de rua, jovens carentes ou infratores) sobre os incluídos. (O Estado diante da
violência, Folha de S. Paulo, pág. 1-3, 18.08.99).
[15] Dupas
entende que o Estado deve também incentivar formas de associação, para o
exercício de uma política democrática ativa e geradora de instrumentos de
“equilíbrio de poder” e “solidariedade local”, passando pelo crescimento
econômico, com melhor distribuição de renda e ampliação e eficiência das
políticas sociais.
[21] Na
Capital de São Paulo, de conhecimento notório, podem ser citados os furtos e
roubos na Praça da Sé, nos cruzamentos da Av. Consolação com a Rua Henrique
Schaumann, Avenidas 9 de Julho com Cidade Jardim, Avenidas Faria Lima e
Rebouças; tráfico de entorpecentes na “Cracolândia” (Bairro da Luz); homicídios
no Jardim Ângela. Também sobre o assunto, vide matéria jornalística que indicou
os locais (cruzamentos e trechos nas rodovias) mais perigosos da Capital
(Violência, a cidade com medo, pág. H7, Caderno Especial, O Estado de S. Paulo,
25.04.99).
[22] A
eficiência é atualmente um dos princípios norteadores da administração pública,
segundo o art. 37, caput, da CF, passou a ter a seguinte redação: “Artigo 37 -
A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também ao
seguinte: ...”.
[23] José
Afonso da Silva, Aplicabilidade das Normas Constitucionais, Revista dos
Tribunais, São Paulo, 1968, págs. 45/48; Geraldo Ataliba, Lei Complementar na
Constituição, Revista dos Tribunais, São Paulo, 1971, pág. 20; Maria Helena
Diniz, Norma Constitucional e seus Efeitos, Saraiva, São Paulo, 1.989, pág. 94.
[24] Em
julho de 1.996, cidadãos (Cláudia N. de Oliveira e outros) da Vila Prudente
representaram à Promotoria de Justiça Criminal do Foro Regional da Vila
Prudente, para providências com relação aos elevados números de crimes nas
imediações da Favela da Vila Prudente (Protocolado PJCRIMVP 01/96). A
Promotoria (sou um dos integrantes) contatou as polícias civil e militar, obtendo
dados das ocorrências. Estimulada pelo interesse do Ministério Público, a
polícia militar realizou uma reunião pública no CONSEG, da Mooca, para expor o
seu trabalho e as dificuldades operacionais. Também intensificou os trabalhos
de policiamento no local e os delitos teriam diminuído, segundo informado pelo
comandante da área, em documentos oficiais. A experiência foi proveitosa e
surtiu bons resultados, demonstrando o comandante da área interesse pela
aproximação e respondendo positivamente ao trabalho ministerial.
